Начало реформы
Термин «законодательная гильотина» - не российское изобретение. Он был разработан международной консалтинговой компанией Jacobs Cordova & Associates. Инструмент для кардинальной перестройки устаревших и ненужных норм и правил, ухудшающих условия ведения бизнеса, активно используется по всему миру, в том числе в Хорватии, Великобритании, Мексике и Вьетнаме.
Необходимость реформирования нормативной базы надзорной деятельности в России озвучивалась давно, но в ходе исследования российские компании традиционно называли одной из главных проблем чрезмерное надзорное давление, а президент Дмитрий Медведев еще в 2008 году призвал «перестать угрожать бизнесу». В 2020 году президент Владимир Путин подписал ряд законов об управлении и надзоре, направленных на комплексное правовое регулирование вопросов государственного и муниципального надзора и гарантирующих защиту прав граждан и организаций, являющихся субъектами надзора.
Акцент переносится с проверок на профилактику нарушений
С 2025 года регулирующие органы должны действовать только на основе риск-ориентированного подхода. Это означает, что на объектах, деятельность которых связана с высоким риском для здоровья человека (например, на электростанциях, предприятиях химической промышленности), будут проводиться регулярные проверки. Также, если существует риск несоблюдения обязательных требований, проводятся внеплановые проверки на основе индикаторов риска.
Цель этого нововведения - создать четкую и прозрачную систему требований, соответствующую современным реалиям, чтобы избавить организации от бессмысленных проверок в таких сферах, как трудовое право, пожаротушение, энергетика, санитарно-эпидемиологическая/ветеринарная, промышленность, геология и земельный надзор.
Согласно Федеральному закону N248 от 31 июля 2020 года, риск-ориентированный подход распространяется на 135 видов федеральных и местных органов власти. Это положение не распространяется на налоговые, денежные и таможенные органы.
Дмитрий Григоренко, руководитель Департамента государственного контроля и надзора, рассказал, что «отношение компаний и регуляторов к контрольно-надзорной деятельности» меняется. По словам Григоренко, четкие «правила игры» должны создать ситуацию, когда выгоднее вести бизнес с соблюдением всех требований, чем с их нарушением.
1 блок: пересмотр нормативной базы
Реформы, проводимые Министерством экономического развития, состоят из трех блоков: первый - обязательные требования к ведению бизнеса; второй - контроль за их соблюдением; третий - получение обратной связи от предпринимателей.
Для этого с начала реформы 42 рабочие группы Центра правительственного анализа, состоящие из отраслевых представителей бизнес-сообщества, проанализировали все требования, предъявляемые к предпринимательскому сообществу. В том числе и те, которые перешли в российское законодательство из советской эпохи. Эта работа была завершена в 2021 году: 143 000 норм были отправлены на «гильотину», около 120 норм были актуализированы и более 50 000 новых норм заменили старые.
Рабочая группа не была распущена, чтобы закон в сфере надзора не разросся вновь, как раковая опухоль.
Что касается конкретных изменений, то с 1 февраля 2021 года две даты вступления в силу нормативных актов, устанавливающих операционные требования, тесно связаны между собой. Датой вступления в силу является либо 1 марта, либо 1 сентября того же года. Другими словами, теперь у компаний есть как минимум шесть месяцев, чтобы подготовиться к нововведениям.
Важно! Общая экономия предпринимательского сообщества от отмененных требований составляет порядка 200 млрд рублей в год
2 блок: риск-ориентированный подход
В условиях, когда предыдущие надзорные органы, по сути, «проверяли по списку» и стремились собрать как можно больше штрафов, компании неохотно выполняли любые требования, поскольку это не означало, что они будут защищены от штрафов. Уровень коррупции также зашкаливал.
В качестве альтернативы такой практике было решено внедрить риск-ориентированный подход.
Для осуществления плановых мероприятий по управлению все объекты были распределены по шести категориям риска - от низкого до очень высокого. В настоящее время инспекции подлежат только объекты, отнесенные к категории высокого и очень высокого риска.
Также был введен индикатор риска (совокупность показателей возможных нарушений экономических, технических или иных обязательных требований) для всех отраслей хозяйственной деятельности. При этом сам показатель не является нарушением.
Последние два года Минэкономразвития совместно с надзорными органами создавало и определяло индикаторы риска; с 2025 года надзорные органы должны будут проводить внеплановые проверки только на основании этих индикаторов; с 1 января 2024 года CNews пообщался с Дмитрием Григоренко, ответственным за реформу Правительства РФ, в его кабинете. Григоренко пояснил, что по состоянию на 1 января было установлено 412 индикаторов риска. Ожидается, что к началу следующего года их число превысит 500. Те, что уже разработаны, пока проходят «тестирование». Таким образом, проверки бизнеса проводятся как с учетом риск-ориентированного подхода, так и по другим причинам.
Важно! Это позволило сократить количество проверок с 1,5 млн в 2019 году до 353 000 в 2023 году (свою роль здесь сыграл и мораторий на проведение проверок бизнеса).
В идеале задача реформы состоит в том, чтобы персонализировать риски для каждого предпринимателя. Они должны иметь доступ к своим личным кабинетам на порталах госуслуг и видеть, сколько проверок было проведено, сколько планируется, какие требования были применены, каковы показатели риска и т. д., по каким темам и с какими результатами. Последние две статьи планируется представить на рассмотрение Совета министров в 2025 году.
3 блок: обратная связь
После того как юридическое лицо было оштрафовано, оно должно иметь возможность обжаловать решение управляющего органа. Если раньше юридические лица имели доступ только к судебному механизму, что приводило к затягиванию процедуры, то теперь они могут воспользоваться порталом Госуслуг, где есть услуга досудебного обжалования решения управляющего органа.
Здесь же можно оценить и отклонить проведенные профилактические визиты; в 2024 году также появится возможность записываться на визиты, на консультации и обжаловать предупреждения.
В настоящее время срок согласования апелляций составляет 20 дней. Фактический срок в среднем не превышает 11 дней.
Генеральный директор Дмитрий Григоренко заявил, что «механизм досудебного обжалования является важным инструментом для сбора обратной связи с компаниями и помогает корректировать и отлаживать систему управления и надзора».
Сообщающиеся системы
Проведение реформ невозможно без цифровизации многочисленных процессов, составляющих управленческую и надзорную деятельность. Цифровизация обеспечит прозрачность на всех этапах.
Дмитрий Григоренко рассказал, что «сотрудники управления и аудита не могут отправиться на проверку, если они не внесли информацию в информационную систему управления и аудита. - Причина проверки всегда должна быть связана с конкретным риском нарушения законодательства. Кроме того, информационная система интегрирована с ресурсами прокуратуры, поэтому все действия руководителя автоматически контролируются прокуратурой». Такой подход дисциплинирует руководителей и в то же время дает компаниям уверенность в том, что проверки будут инструментом предотвращения нарушений, а не наказанием или проверкой ради проверки.
Система предварительного обжалования также интегрирована с системой аудита. При получении жалобы контролер немедленно получает информацию о конкретной проверке, проведенной по определенному показателю риска.
Инновации в сфере цифровизации КНД
В рамках реформы были внедрены инновационные технологии, облегчающие общение между операторами и контролерами. Некоторые из них будут интегрированы в процесс управления в ближайшем будущем.
Данные из внешних источников
Цель оцифровки управленческой и аудиторской деятельности - создание саморегулирующейся системы, основанной на данных и обратной связи с бизнесом. Например, риски для каждой отдельной организации определяются автоматически на основе данных информационных систем, в том числе из внешних источников.
Данные из широкого спектра внешних источников могут быть использованы для дальнейшего анализа. В зависимости от области контроля менеджеры «связывают» внешние источники информации. Например, в области производства и продажи алкоголя таким источником уже является информационная система ЕГАИС - единая система учета продаж алкогольной продукции на внутреннем рынке России.
Интернет вещей
Закон о контроле предусматривает особый режим «мониторинга», который достигается, в частности, путем предоставления менеджерам доступа к системам и датчикам контролируемых лиц. Инспекторы могут получать информацию с датчиков, которая может использоваться в качестве индикаторов риска (например, загрязнение воздуха и воды измеряется в режиме онлайн).
Дистанционные проверки
Министерство экономического развития тестирует мобильное приложение «Инспектор». Приложение позволяет проводить авторизацию через государственные услуги. При назначении дистанционной проверки инспектируемое лицо получает уведомление о проверке с указанием даты и времени и краткие инструкции по подключению к интегрированному порталу.
Во время удаленной проверки предприниматель может показать инспектору завод, предоставить фото- и видеоматериалы по видеосвязи. Весь контент, связанный с результатами инспекции, хранится в системе с электронной подписью. Благодаря встроенной системе геолокации проверяющие точно знают, где находятся офисы и производственные мощности компании.
Открытый мониторинг с беспилотниками
Инспекционная деятельность может осуществляться без какого-либо взаимодействия с проверяемым лицом, что может включать в себя контроль соблюдения обязательных требований и выездные проверки.
В частности, в настоящее время рассматривается возможность использования беспилотных летательных аппаратов, оснащенных технологией компьютерного зрения, в рамках контроля за соблюдением обязательных требований. Предполагается, что видеозаписи будут храниться на центральном сервере, чтобы к ним можно было обратиться в случае необходимости, например, в ходе досудебного разбирательства.
Технологии искусственного интеллекта могут помочь в автоматическом распознавании определенных объектов. Пилотные проекты в этой области уже реализуются по всей стране, например, в Московской области беспилотники следят за строительными площадками на предмет соблюдения заранее согласованных планов.
Система маркировки и КНД
Контролирующие органы уже могут использовать информацию из систем маркировки при проведении проверок. В настоящее время ведется работа по расширению использования такой информации. Планируется использовать данные из систем маркировки в автоматизированном режиме для выдачи предупреждений и проведения проверок на основании индикаторов риска в Едином реестре контрольных мероприятий.
В то же время в настоящее время маркировка осуществляется в основном в рамках защиты прав потребителей и управляется Роспотребнадзором на основе индикаторов риска.
Сервис самопроверок
Концепция развития управленческой деятельности предусматривает внедрение услуг самоконтроля на основе Реестра обязательных требований. Это связано с тем, что перечень вопросов для самоаудита должен быть составлен в соответствии с действующими нормативными актами и привязан к Реестру обязательных требований.
В то же время такие самоаудиты могут быть обезличены. Это связано с тем, что если руководящий орган будет знать, что определенное лицо проводит самоаудит, то проверяемое лицо не сможет честно ответить на вопросы для объективной оценки себя.
На сегодняшний день некоторые организации, например, МЧС России, разработали сервисы самоинспекции и публикуют их на своих официальных сайтах.
